… Büyükşehir Belediyesi tarafından 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre ayni hak tesisi şeklinde ihale edilen “... Depolama Sahası Yapımı, Bakımı ve 29 Yıl İşletilmesi İşi” kapsamında İdare tarafından hak sahibi firmaya ödenecek katı atık bertaraf ücretinin işin şartnamesi, sözleşmesi ve ilgili Kılavuz hükümlerine aykırı olarak tespit edilmesi sonucu oluşan … TL kamu zararının tazminine karar verilmiştir.

Esas yönünden inceleme:

… Büyükşehir Belediyesi tarafından … tarihinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre 29 yıllığına mülkiyetin gayri ayni hak tesisi şeklinde … Ltd. Şti.’ne ihale edilen “... Depolama Sahası Yapımı, Bakımı ve İşletilmesi İşi” nde;

… Büyükşehir Belediyesi yetki alanı içerisindeki evsel, ticari ve kurumsal kaynaklı katı atıkların, çevre ve insan sağlığına olası olumsuz etkilerinin ortadan kaldırılması, ekonomik değer yaratılması ve sürdürülebilir bir atık yönetimi oluşturulması amacıyla ihale kapsamında yapılacak işler şartnamede ve sözleşmede ayrıntılı olarak tanımlandıktan sonra, gemi atıkları, hafriyat ve inşaat yıkıntı atıkları ile tehlikeli atıkların toplanması, ayrıştırılması ve bertaraf edilmesi ile ilgili hususlar ile tıbbi atıkların toplanması ve bertarafının işin kapsamında olmadığı belirtilmiştir.

İşin yapılma yeri olarak;

*… Merkez Düzenli Katı Atık Depolama Tesisi

*… Düzenli Katı Atık Depolama Tesisi

*… Düzenli Katı Atık Depolama Tesisi

*… Düzenli Katı Atık Depolama Tesisi, belirlenmiştir.

İdari Şartnamenin “Gelirler” başlıklı 28’inci maddesinin 3, 4 ve 5’inci fıkralarında;

“İdare ve Hak Sahibi sözleşmenin imzalanmasından itibaren geçen 10 gün içerisinde bir araya gelerek “Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuz” doğrultusunda maliyet hesaplamalarını yapar ve bulunan değerin %50’sini katı atık bertaraf ücreti olarak kabul ederler. Üzerinde mutabık kalınan bu ücret her yıl TEFE-TÜFE oranında artırılır. Artırımda TEFE-TÜFE oranından düşük olan uygulanır.

Katı atık bertaraf ücreti; her ayın ilk haftasında İdare ile Hak Sahibi arasında yapılacak mutabakattan sonra, mutabakatı takip eden iki hafta içerisinde Hak Sahibine ödenecektir. İdare bu ücret dışında Hak Sahibine başka her hangi bir ödemede bulunmayacaktır. Sözleşme süresi içerisinde yeni düzenli depolama sahaları kurulması halinde, Katı Atık Bertaraf ücreti burada da belirtilen metotla hesaplanacaktır.

Hak sahibinin iş programına uygun hareket etmemesi durumunda idare katık bertaraf ücretini iş programına yetişilinceye kadar bir hesapta bloke eder ve hak sahibine ödemez. Bloke edilen tutarlardan elde edilecek nemalar İdareye aittir.” hükümlerine yer verilmiştir.

İşe ait … tarihli Sözleşmenin 11.3’üncü maddesinde de aynı hükümler bulunmaktadır.

Bu hükümlere istinaden hak sahibi firma ile İdare karşılıklı mutabakata vararak ... tarihli Tutanak ile katı atık bertaraf maliyetini ... TL/ton olarak hesaplamış ve İdarenin aylık olarak hak sahibi firmaya ödeyeceği bertaraf ücreti de maliyetin %50’si olan ... TL/ton olarak bulunmuştur.

Anılan Tutanağın ekindeki Hesaplama Tablolarında; ihale kapsamındaki … Merkez, …, … Katı Atık Bertaraf Tesisleri için ayrı ayrı olmak üzere İdarenin 2014 yılında katlandığı (sadece … tesisi için 2015 yılının 4,5 ayında işleten firmaya ödenen hakkediş bedelleri dikkate alınarak) aylık maliyetler hesaplanmış, maliyet hesabına her bir tesis için geçerli olan amortisman bedeli, personel gideri, işletme gideri (İdarenin doğrudan temin yoluyla satın aldığı malzemeler ve işçilik giderleri) ve işleten firmaya ödenen giderler (daha önce bu tesisleri 4734 sayılı Kanun kapsamında işleten firmaya ödenen hakkediş bedelleri) dahil edilmiştir. …’de mevcut bir tesis ve döküm sahası bulunmadığından maliyet hesaplamalarına dâhil edilmemiştir. Toplam maliyet tutarının 2014 yılında bu tesislere gelen aylık ortalama atık miktarına (ton) bölünmesi ile de 1 ton katı atığın bertaraf ücreti ... TL/ton olarak bulunmuş ve İdarenin hak sahibi firmaya aylık (ton başına) ödeyeceği bertaraf ücreti (10.09.2015-01.10.2016 dönemi için) söz konusu tutarın %50’si olan ... TL/ton olarak belirlenmiştir. İdare hak sahibi firmaya her ay bu birim tutarı esas alarak ödeme yapmış ve bu tutar her yıl TEFE-TÜFE oranında (düşük oran dikkate alınarak) artırılmıştır.

Temyize konu İlamda; sözleşmede atıf yapılan Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuz’un Belediyenin atık üreticilerinden tahsil edeceği katı atık bertaraf ücretinin hesabı ile ilgili açıklamaları içerdiği, belediyenin atık üreticisinden tahsil edeceği katı atık bertaraf ücreti hesabında Kılavuzda belirtildiği şekilde sadece belediyenin katlandığı maliyetlerin esas alınması gerektiği, somut olaydaki 2886 sayılı Kanuna göre ihale edilen iş kapsamında hak sahibi firmaya ödenecek katı atık bertaraf ücretinin hesabında ise sadece yüklenici firmanın katlandığı işletme maliyetlerinin esas alınması gerektiği yaklaşımı benimsenerek, katı atık bertaraf ücreti; Belediyenin hizmet alım ihaleleri kapsamında 2015 yılında ödediği hakediş tutarları dikkate alınmak suretiyle yeniden hesaplanmış ve hak sahibi firmaya (ton başına) ödemesi gereken aylık bertaraf ücreti (10.09.2015-01.10.2016 dönemi için) ... TL/ton olarak bulunmuştur. Bu birim tutarın da (sözleşme hükmü gereği) her yıl TEFE-TÜFE oranında (düşük oran dikkate alınarak) artırılması neticesinde 2018 yılı için kamu zararı tutarı … TL olarak tespit edilmiş ve söz konusu kamu zararının ... tarihli Tutanağı imzalayan görevliler (katı atık bertaraf maliyetini/ücretini belirleyen komisyon üyeleri) ile ödemeyi gerçekleştiren Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinden müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir. Sorumlular ise tazmin hükmüne karşı temyize başvurarak konuya hem esas hem de sorumluluk yönüyle itiraz etmişlerdir.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7’nci maddesine göre; büyükşehir katı atık yönetim plânını yapmak, yaptırmak; katı atıkların kaynakta toplanması ve aktarma istasyonuna kadar taşınması hariç katı atıkların ve hafriyatın yeniden değerlendirilmesi, depolanması ve bertaraf edilmesine ilişkin hizmetleri yerine getirmek, bu amaçla tesisler kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek büyükşehir belediyelerinin görev ve sorumluluğundadır.

2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 11’inci maddesinin on birinci fıkrasında;

“Büyükşehir belediyeleri ve belediyeler evsel katı atık bertaraf tesislerini kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmekle yükümlüdürler. Bu hizmetten yararlanan ve/veya yararlanacaklar, sorumlu yönetimlerin yapacağı yatırım, işletme, bakım, onarım ve ıslah harcamalarına katılmakla yükümlüdür. Bu hizmetten yararlananlardan, belediye meclisince belirlenecek tarifeye göre katı atık toplama, taşıma ve bertaraf ücreti alınır…” denilmektedir.

Anılan Kanun maddesine dayanılarak Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından “Atıksu Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik” ile bu Yönetmeliğin belirlediği esaslara uygun tarifelerin ve ücretlerin hazırlanmasında kullanılacak yöntem ve hesaplamaları açıklayan “Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuz” yayımlanmıştır.

Atıksu Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik’in;

1’inci maddesinde; evsel katı atık bertaraf tesislerinin kurulması, bakımı, onarımı, işletilmesi, kapatılması ve izlenmesi, bu tesislerle ilgili olarak verilen tüm hizmetleri karşılayabilecek tam maliyet esaslı tarifelerin; büyükşehir belediyeleri ve belediyeler tarafından belirlenmesi, ayarlanması ve uygulanması, amaç olarak belirlenmiştir.

Yönetmelikte; Evsel katı atık idareleri; “Büyükşehir belediyeleri, diğer belediyeler ve belediye birlikleri”, Toplam sistem maliyeti; “Yatırımın finansal maliyetini, sistemin işletilmesi ve bakımını, sabit varlıkların amortismanını, yönetim ve izleme giderlerini, vergileri, kamulaştırmayı ve sistemin finansal sürdürülebilirliğini sağlayacak özkaynak getirisini de içeren toplam değer”, Tam maliyet esaslı tarife ise; “Atıksu ve evsel katı atık ile ilgili verilen tüm hizmetler karşılığında ortaya çıkan toplam sistem maliyetinin bu hizmetlerden yararlananlara yansıtılmasına yönelik yöntemi ve bu yöntemle hesaplanmış ücretler listesi” şeklinde tanımlanmıştır.

“İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde;

“(1) Sürdürülebilir atıksu ve evsel katı atık hizmetlerinin yönetilmesi amacıyla tarifelerin belirlenmesinde;

a) Toplam sistem maliyetlerinin tarifelere yansıtılması,

b) Tarifelerin kirleten öder ilkesine göre belirlenmesi,

c) Atıksu hizmetlerinden tahsil edilen ücretlerin, atıksu; evsel katı atık hizmetlerinden tahsil edilen ücretlerin de evsel katı atık ile ilgili hizmetler dışında kullanılmaması, esastır.”

“Toplam sistem maliyeti” başlıklı 13’üncü maddesinde;

“(1) Toplam sistem maliyeti, yatırımın finansal maliyeti, sistemin işletilmesi ve bakımı, sabit varlıkların amortisman maliyetleri, yönetim ve izleme giderleri, vergiler, kamulaştırma ve sistemin finansal sürdürülebilirliğini sağlayacak özkaynak getirisinden oluşan tam maliyeti içerir. Toplam sistem maliyeti, atıksu veya evsel katı atık sisteminin işletilmesi ve sürdürülebilirliği ile bağlantısı olmayan maliyetleri içermez.

(2) Ücret, 2464 sayılı Kanunun Mükerrer 44 üncü maddesi hükmü gereği alınan çevre temizlik vergisi, aynı Kanunun 87 nci maddesi uyarınca alınacak kanalizasyon harcamalarına katılma payı, 2560 sayılı Kanunun 13 üncü maddesi uyarınca alınan kullanılmış suları uzaklaştırma bedelleri toplam sistem maliyetinden çıkartılarak belirlenir.”

“Evsel katı atık hizmetleri için ücretlendirme” başlıklı 18’inci maddesinin 1’inci fıkrasında;

“(1) Evsel katı atık hizmetleri için ücretlendirme yapılırken tam maliyet ve kirleten öder esasları kullanılır. Bu esasların uygulanmasına yönelik detayları içeren ve tam maliyet esaslı tarifelerinin belirlenmesinde faydalanılabilecek usul ve esaslar Bakanlık tarafından Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuz adıyla Bakanlığın internet sayfasında yayımlanır.” denilmiştir.

Bakanlıkça yayımlanan Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuz’un;

Giriş bölümünde;

“Bu kılavuzun amacı; evsel katı atık idarelerine, atık üreticilerine sağladıkları evsel katı atık hizmetleri için evsel katı atık tarifelerinin ve ücretlerinin saptanması konusunda yol göstermektir.

Bu Kılavuz, tam maliyet esaslı tarifelerin belirlenmesi konusunda detaylı, adım adım rehberlik yaparak tarifelendirme işlemlerinin yasal çerçevesine yardımcı olmayı amaçlamaktadır.

… Atıksu Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik, evsel katı atık idarelerinin tarifelerini tam maliyet esasına göre toplam sistem maliyeti üzerinden belirlemelerini gerektirmektedir. Bu kılavuzda toplam sistem maliyetin hesaplanması için maliyet artı yöntemi kullanılmıştır.” ifadelerine yer verildikten sonra,

“Tarife Hesaplama İlkeleri” başlıklı 1’inci maddesinde;

“Yönetmelik, evsel katı atık idarelerinin tarifeleri saptarken tam maliyet ve kirleten öder ilkelerini kullanmalarını zorunlu kılmaktadır. Bu kılavuzda tarife terimi bir evsel katı atık idaresinin, evsel katı atık ile ilgili verdiği tüm hizmetler karşılığında ortaya çıkan toplam sistem maliyetinin bu hizmetlerden yararlanan atık üreticilerine yansıtılmasına yönelik yöntemi ve bu yöntemle hesaplanmış ücretler listesini ifade etmektedir.

Maliyet artı yönteminde, sağlanan hizmete ait tüm maliyetlerin belirlenmesi tarife hesaplamasının temelini oluşturmaktadır. Bu yöntemde, öncelikle, sistemin mevcut ihtiyaçları kapsamında oluşan maliyetler hesaplanır. Daha sonra hizmetlerin uzun vadede sürdürülebilirliğini sağlamak için gerekli öz kaynak getirisi maliyetler toplamına eklenir.

Bir başka deyişle;

Toplam Sistem Maliyeti = Evsel Katı Atık Hizmetleri Maliyeti + Öz kaynak Getirisi olarak tanımlanabilir.

Tam maliyet belirlenmesinde mükerrer hesaplama olmaması için; 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun Mükerrer 44 üncü maddesi hükmü gereğince alınan çevre temizlik vergisi toplam sistem maliyetinden çıkartılmalıdır. Verilen aynı hizmet için birden fazla bedel alınamaz.” denilmiştir.

“Tam Maliyet Hesabı” başlıklı 4’üncü maddesinde;

“Bir hizmetin tam maliyetinin hesaplanması; yatırım ve işletme maliyetlerinin yanı sıra, mali ve idari yönetime ait cari maliyetleri de yansıtan bir dizi teknik ve mali hesaplamaları kapsar.” denildikten sonra;

“4.1 Kabul Edilebilir Maliyetler” başlıklı bölümünde;

“Evsel katı atık hizmetlerinin tam maliyeti, malzeme, yakıt, elektrik, sabit varlıklar ve personel kullanımından doğan maliyetlerin yanı sıra hizmetin sağlanması sırasında ortaya çıkan diğer maliyetleri de kapsar.

Kurumlar vergisi de dahil olmak üzere vergiler, harçlar ve diğer zorunlu ödemeler de tarife hesaplamalarına eklenir…”

“4.2 Maliyetlerin Sınıflandırılması” başlıklı bölümünde;

“Evsel katı atık idarelerinin verdikleri hizmetlere ait toplam sistem maliyetini hesaplarken maliyetlerini sınıflandırmaları gerekir.

Toplam sistem maliyeti; İşletme Maliyeti, Finansman Maliyeti, Kurumlar Vergisi ve Özkaynak Getirisinden oluşmaktadır…

İşletme maliyeti altında toplanan maliyet kalemlerini, Bölüm 5.2’de detaylı olarak açıklandığı gibi direkt ve dolaylı maliyetler olarak iki ana başlık altında toplamak mümkündür.”

“Maliyetlerin Hesaplanma Yöntemleri” başlıklı 5’inci maddesinin;

“5.1 Gerçekleşen Maliyet” başlıklı bölümünde;

“Maliyet hesabında kullanılan yöntem esas itibariyle geçmiş yılların verilerini kullanmaktadır. Hizmet sunmanın cari yıldaki gerçekleşen maliyeti gelecek yılın tarife hesaplamaları için veri olarak kabul edilir. Dolayısıyla bir önceki yılın maliyetlerini yansıtan bu yöntemde genel olarak, planlanan büyümelerin maliyeti (nüfus artışından kaynaklanan büyümeler de dâhil olmak üzere) ve hizmet iyileştirmeleri kapsanmamaktadır. Ancak bu yatırımlar belediye meclisince karara bağlanmış ve bütçeye yansıtılmışsa, yatırımın toplam maliyeti için sözleşme tarihinden veya meclis karar tarihinden itibaren amortisman bedeli bir sonraki yıldan başlayarak toplam maliyete yansıtılacaktır.”

“5.2 Maliyet Kalemlerinin Hesaplanması” başlıklı bölümünde; üretim ile doğrudan bağlantılı olan malzeme, enerji ve yakıt maliyetleri, personel maliyetleri, sabit varlıkların bakım ve onarım maliyetleri, amortisman maliyetleri ile dışarıdan sağlanan iş ve hizmet sözleşmelerinin maliyetleri “Direkt Maliyetler” başlığı altında ele alınmış ve örnekler verilmiştir. Ayrıca 5.3 sayılı Bölümde detaylarına yer verilmekle birlikte yine bu bölümde; mülkiyeti İdarenin (evsel katı atık idaresinin) kendisinde olan sabit varlıkların amortisman maliyetlerinin toplam sistem maliyetine yansıtılacağı belirtilmiştir.

… Büyükşehir Belediyesinin 29 yıllığına mülkiyetin gayri ayni hak tesisi şeklinde ihale ettiği “... Depolama Sahası Yapımı, Bakımı ve İşletilmesi İşi” ne ilişkin şartnamede ve sözleşmede; “İdare ve Hak Sahibi sözleşmenin imzalanmasından itibaren geçen 10 gün içerisinde bir araya gelerek “Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuz” doğrultusunda maliyet hesaplamalarını yapar ve bulunan değerin %50’sini katı atık bertaraf ücreti olarak kabul ederler. Üzerinde mutabık kalınan bu ücret her yıl TEFE-TÜFE oranında artırılır. Artırımda TEFE-TÜFE oranından düşük olan uygulanır…” denildiğine göre, İdarenin hak sahibi firmaya ödeyeceği katı atık bertaraf ücretinin, “Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuz” da açıklanan ilke, yöntem ve kurallar çerçevesinde tespit edilmesi şarttır.

Tekrar belirtmek gerekir ki; İlamda; “katı atık bertaraf ücreti hesabında sadece yüklenici firmanın katlandığı maliyetlerin esas alınması gerektiği” çıkarımının sonucu olarak; İdarenin katlandığı maliyetlerden; mülkiyetindeki tesis ve araçların amortisman bedelleri, 19 adet personelin ücretleri ile İdarece doğrudan temin yoluyla yapılan sarf malzeme alımı, demirbaş malzeme (dijital kamera kayıt sistemi) alımı, bakım onarım, araç sigorta giderlerinden ibaret işletme giderlerinin maliyet hesaplamalarına eklenmesinin Kılavuza ve işin şartname/sözleşmesine aykırı olduğuna karar verilmiş ve katı atık bertaraf ücreti, Belediyenin tesisleri daha önce 4734 sayılı Kanun kapsamında işleten yüklenicilere ödediği hakedişler üzerinden hesaplanmıştır.

Ancak gerek Yönetmelik gerekse Kılavuzun yukarıda yer verilen hükümlerinden görüleceği üzere; katı atık bertaraf ücreti, Belediyenin evsel katı atığın bertarafı ile ilgili verdiği tüm hizmetler karşılığında ortaya çıkan toplam sistem maliyeti üzerinden hesaplanmaktadır. Yani Kılavuzda İdarenin (Belediyenin) ya da işleten firmanın tahsil edeceği katı atık bertaraf ücretinin hesabı şeklinde ikili bir ayrıma yer verilmemiştir. Kılavuzdaki katı atık bertaraf ücretinin hesabı tektir ve tam maliyet esasına dayanmaktadır. Dolayısıyla Kılavuza göre belirlenecek bertaraf ücretinin, gidere kim tarafından katlanıldığının bir önemi olmadan bütün sistem maliyetlerini içerecek şekilde hesaplanması şarttır. Bu nedenle İlamdaki “katı atık bertaraf ücretinin sadece yüklenici firmanın katlandığı işletme maliyetleri üzerinden hesaplanması” yaklaşımının bahsi geçen Yönetmelik ve Kılavuz hükümlerine uyan bir tarafı bulunmamaktadır.

Buradan hareketle; … Merkez, … ve … düzenli depolama sahalarında bulunan İdareye ait tesis ve araçların amortisman bedelleri, 19 adet İdare personelinin ücretleri ile İdarece doğrudan temin yoluyla yapılan sarf malzeme alımı, demirbaş malzeme (dijital kamera kayıt sistemi) alımı, bakım onarım, araç sigorta giderlerinden ibaret işletme giderlerinin, Belediyenin hak tesisine ilişkin sözleşmenin yapıldığı güne kadar evsel katı atığın bertarafı ilgili verdiği hizmetleri karşılığında ortaya çıkan ve katlandığı zorunlu giderlerden olduğu ve bu bağlamda tümünün direkt maliyetler olarak toplam sistem maliyeti içerisinde yer alması gerektiği değerlendirildiğinden, söz konusu giderlerin hak sahibi firmaya ödenecek katı atık bertaraf ücreti hesabına dahil edilmesinin anılan Yönetmelik ve Kılavuz hükümleri ile işin şartname/sözleşmesine aykırı bir yönünün olmadığı anlaşılmıştır.

Burada şunu da belirtmek gerekir ki; … tesisi için idareye ait kompaktör, buldozer, lastikli yükleyici, traktör ve binek araçların evsel katı atık işleri için kullanılmadığı ve söz konusu araçların bedeli 4734 sayılı Kanun kapsamında yapılan hizmet alım işine dahil olduğundan, bu araçların amortisman bedelinin maliyet hesaplamalarına eklenmesinin mükerrerliğe sebebiyet verdiği öne sürülmüş ancak bu araçların bahse konu iş’te kullanılmadığına veya hizmet alım işi kapsamında bedellerinin ödendiğine dair somut bir tespite yer verilmemiştir. Ayrıca savunmalarda; hizmet alım işinin sözleşmesinin 2015 yılında imzalandığı, 2014 yılında saha işletmesinin İdarenin araçları dışında ihtiyaç duyulan iş makinası ve araçların kiralanması yoluyla gerçekleştirildiği ve söz konusu İdare araçlarının da 2014 yılında kullanıldığı ifade edilmekle; … tesisinde 2014 yılında evsel katı atık bertarafı hizmetlerinde kullanıldığı anlaşılan söz konusu araçlara ait amortisman bedellerinin maliyet hesaplamalarına dahil edilmesinin Kılavuza aykırı olmadığı ve mükerrerlik de oluşturmadığı görülmüştür.

Yine … Merkez tesisleri için ... TL, … tesisleri için ... TL işletme giderinin, hem hizmet alımı ihalesi kapsamında hem de işletme gideri olarak ayrıyeten hesaplamaya dâhil edilmesinin mükerrerliğe sebep olduğu belirtilmişse de; İlamda mükerrerliğin tam olarak ortaya konulmadığı görülmekle birlikte; konuya ilişkin savunmaların değerlendirilmesinde; doğrudan temin usulü ile alınan sarf malzemeler ile bakım onarım, sigorta gibi hizmetlerin, 2014 yılı içinde sahaların İdareye devrinin gerçekleştiği Nisan ayından 4734 sayılı hizmet alımı ihalelerinin sonuçlanmasına kadar geçen sürede sahaların idarenin imkânları doğrultusunda işletildiği dönemde ihtiyaca binaen alındığı ve bertaraf süreci içerisinde kullanıldığı anlaşıldığından, bahsi geçen işletme giderleri ile ilgili herhangi bir mükerrerlik söz konusu değildir.

İlave olarak İlamda; maliyet hesaplamaları yapılırken 2014 ve 2015 yılı maliyetlerinin karışık alındığı, bunun Kılavuzun 5.1’inci maddesine aykırı olduğu, katı atık bertaraf ücreti ...-14.09.2016 dönemi için belirlendiğinden ve bu ücret daha çok 2016 yılını kapsadığından maliyet hesabında 2015 yılı verilerinin kullanılması gerektiğinden bahsedilmiştir.

Ancak Kılavuzun “Gerçekleşen maliyet” başlıklı 5.1’inci maddesinde; “Maliyet hesabında kullanılan yöntem esas itibariyle geçmiş yılların verilerini kullanmaktadır. Hizmet sunmanın cari yıldaki gerçekleşen maliyeti gelecek yılın tarife hesaplamaları için veri olarak kabul edilir. Dolayısıyla, bir önceki yılın maliyetlerini yansıtan bu yöntemde genel olarak, planlanan büyümelerin maliyeti (nüfus artışından kaynaklanan büyümeler de dâhil olmak üzere) ve hizmet iyileştirmeleri kapsanmamaktadır…” denilmek suretiyle cari yıldaki maliyet hesaplamalarında geçmiş yıl verilerinin kullanılacağı vurgulanmaktadır. Dolayısıyla ... tarihli Tutanakta yapılan maliyet hesaplamalarında geçmiş yıl (2014 yılı) verilerinin kullanılması Kılavuza uygun düşen doğru bir uygulamadır. Somut olayda yalnızca … tesisinde işleten firmaya ödenen giderler açısından 2015 yılının 4,5 ayındaki ödemeler esas alınmıştır. Ancak katı atık bertaraf maliyetinin, sözleşme ve Kılavuz gereği gerçekleşmiş maliyet rakamları üzerinden tespitinin esas olduğu ve … tesisinin 4734 sayılı Kanun kapsamında işletilmesine ilişkin sözleşmenin Nisan 2015’de imzalanmış olduğu hususları göz önüne alındığında; … tesisi için Nisan 2015 ila 2886 sayılı Kanun kapsamında ayni hak tesisine ilişkin sözleşmenin yapıldığı Eylül 2015 tarihine kadarki 4,5 aylık hakkediş ödemelerinin ortalaması alınarak aylık gider hesabı yapılmasında Kılavuza aykırı bir durumun olmadığı değerlendirilmiştir.

Diğer yandan İlamda; Tutanaktaki maliyet kalemleri özelinde hesaplama tekniği açısından Kılavuza uygun olmayan veya mükerrerlik arz eden bazı hatalı uygulamalardan bahsedilmiştir. Bu uygulamalarla ilgili olarak yapılan incelemede;

1-İlamda; tesislerin yapıldığı yıldan 2014 yılı sonuna güncellenerek bulunan maliyet tutarları üzerinden amortisman hesaplanmasının Kılavuza aykırı olduğu belirtilmiştir.

Atıksu Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik’in “Amortisman” başlıklı 16’ncı maddesinde; “Tarifelerin hesaplanmasında kullanılacak olan yıllık amortisman oranı varlığın kullanım ömrü üzerinden hesaplanır. Varlıkların kullanım ömürleri için Türk Standartları Enstitüsünün belirlediği değerler kullanılır. Sabit varlıkların maliyeti, değiştirme maliyeti prensibi kullanılarak değerlendirilir.” denilmiş olup, Kılavuzun 5.3.2’inci maddesinde de; sabit varlıkların maliyetlerinin, dolayısı ile toplam sistem maliyetinin doğru hesaplanabilmesi ve ilgili sabit varlığın kullanım ömrünün sonunda benzeri bir yeni varlığın satın alınabilmesini garanti edecek yenileme maliyetinin tahakkuk ettirilebilmesi için o varlığın amortisman maliyetinin kullanım ömrü boyunca her yıla dağıtılması gerektiğinden bahsedilmektir. Buna göre sabit varlıkların amortismanları edinildikleri yıl maliyeti üzerinden değil, değiştirme maliyeti ve yenileme maliyeti prensipleri çerçevesinde hesaplanması gerekmekte olup, Kılavuzda maliyetlerde herhangi bir güncelleme yapılmayacağına ilişkin bir hükme de yer verilmemiştir. Bu bağlamda tesis maliyetlerinin yapıldığı yıldan 2014 yılının sonuna güncellenerek bulunan tutar üzerinden amortisman hesaplanmasının mevzuata aykırı bir yönünün bulunmadığı anlaşılmıştır.

2-İşletme giderleri altında yer alan bazı kalemlerin (sarf malzeme giderleri ile Kuşadası tesisi için işleten firmaya ödenen hakedişler bağlamında) KDV dâhil tutarı üzerinden tarife hesabına dâhil edildiği görülmüş, İlamda da bu hususun Kılavuza aykırı olduğu belirtilmiştir.

Katı atık bertaraf ücreti firmaya ödenirken KDV dâhil edilerek ödenmektedir. Hal böyle iken ücretin hesabında bazı giderlerin KDV’li olarak dikkate alınması mükerrerliğe sebep vermektedir. Savunmalarda, Kılavuzun 4.1’inci maddesi gereği KDV’nin toplam sistem maliyetinin bir unsuru olduğu söylenmişse de; bu maddede kurumlar vergisi gider unsuru olarak sayılmış, KDV ise gider unsuru olarak ayrıca sayılmamıştır. Kaldı ki, yapılan hesaplamaya giderlerin çoğu KDV’siz olarak konulmuş olup, bazısı için bu kurala uyulmaması çelişki yaratmaktadır. Bütün bu nedenlerden dolayı Belediyenin ödemelerde katlandığı KDV’nin, toplam sistem maliyetinin unsuru olarak değerlendirilmesi mümkün olmadığından, katı atık bertaraf ücreti hesabında KDV’li olarak yer alan gider kalemlerinin KDV’den arındırılması gerekmektedir.

3-… katı atık bertaraf tesisi için işleten firmaya ödenen giderin hesabında hakediş tutarları yerine sözleşme bedeli esas alınmıştır. Oysa Kılavuzda maliyetlerin gerçekleşmiş tutarlar üzerinden hesaplanması esas olup, sözleşme bedeli henüz gerçekleşen tutar olmadığından, … tesisi için İdarenin ödediği hakediş bedelleri üzerinden hesaplama yapılması gerekmektedir.

4-İlamda; Atık Yönetimi Şube Müdürlüğü tarafından ... tarihli onay belgesine istinaden … Ticaret Temizlik Ürün Böl. Bayii’den alınan ... TL tutarındaki temizlik malzemesi giderinin, … Merkez ve … tesisleri giderlerine ayrı ayrı yazılmak suretiyle mükerrer alındığı belirtilmiş ve temyiz dilekçelerinde; “Her sahanın arşivinde bu alım ile ilgili doküman ayrı ayrı yer aldığı için sehven hata yapılarak tek seferde bertaraf bedeline eklenmesi gereken tutar yanlışlıkla 2 defa fazladan eklenmiştir.” denilerek hatalı işlem kabul edilmiştir.

Yapılan incelemede; ... tarihli onay belgesine istinaden … Ticaret Temizlik Ürün Böl. Bayii’den alınan ... TL tutarındaki temizlik malzemesi giderinin, … Merkez ve … tesisleri için ayrı ayrı işletme gideri olarak hesaplamaya dâhil edilmesi ile mükerrerliğe sebebiyet verildiği görüldüğünden, gider kalemlerinden birinin maliyet hesabından düşülmesi gerekmektedir.

5-İlamda; tıbbi atık tesislerine ait giderlerin katı atık bertaraf ücretinin hesabına dâhil edilmesinin idari şartnameye aykırı olduğu belirtilmiş, bu hususa ilişkin temyiz dilekçelerinde; tıbbi atık sterilizasyon tesisi için alınan malzemelerin sehven eklendiği, tıbbi atık tesisine ilişkin toplam ... TL’lik tutarın hesaptan düşülmesi gerektiği ifade edilmiştir.

Yapılan incelemede; … Merkez sahada bulunan tıbbi atık sterilizasyon tesislerine ait malzeme alımlarının “İşletme Gideri” adı altında katı atık bertaraf ücreti hesabına dâhil edildiği görülmüştür. Oysa işe ait İdari Şartnamenin “İhalenin Konusu” başlıklı 2’nci maddesinde;“…Gemi atıkları, hafriyat ve inşaat yıkıntı atıkları ile tehlikeli atıkların toplanması, ayrıştırılması ve bertaraf edilmesi ile ilgili hususlar ile tıbbi atıkların toplanması ve bertarafı işbu şartname kapsamında değildir…” denilmiş ve sözleşmenin 5’nci maddesinde de aynı hükme yer verilmiştir. Buna göre tıbbi atık sterilizasyon tesisine ait giderler ihale konusu işin kapsamında olmadığından, tıbbi atık tesisine ilişkin giderlerin tespiti yapılarak, bu giderlerin evsel katı atık maliyet hesabından düşülmesi gerekmektedir.

6-İlamda; Belediye tarafından tahsil edilen çevre temizlik vergisinin Kılavuz hükümleri gereği katı atık bertaraf ücreti hesabından düşülmesi gerektiği belirtilmiş, temyiz dilekçelerinde de bu hususun sehven gözden kaçtığı ifade edilmiştir.

Kılavuzun 1’inci maddesinde; “Tam maliyet belirlenmesinde mükerrer hesaplama olmaması için; 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun Mükerrer 44 üncü maddesi hükmü gereğince alınan çevre temizlik vergisi toplam sistem maliyetinden çıkartılmalıdır. Verilen aynı hizmet için birden fazla bedel alınamaz.” denilmektedir. Buna göre Belediyenin 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun Mükerrer 44’üncü maddesi hükmü gereğince tahsil ettiği çevre temizlik vergisinin toplam sistem maliyetinden çıkartılması gerekir. Dolayısıyla Belediyenin tahsil ettiği çevre temizlik vergisinin tespiti yapılarak, bu gelirin evsel katı atık maliyet hesabından düşülmesi gerekmektedir.

Tüm bu hususlardan öte; sorumluların ve fer’i müdahilin yazılı ve sözlü savunmalarında; katı atık bertaraf ücretinin hesabında, kapatma ve kapatma sonrası izleme maliyetleri, hali hazırda işi yapan firmanın kullandığı araçların, iş makinelerinin ve çalıştırdığı işçiler ile hizmet iyileştirmeleri gibi gelecek yıllarda ortaya çıkan maliyetlerin dikkate alınmamasının Kılavuza aykırı olduğu hatta adli mahkemeye sunulmuş bilirkişi raporundan da bahsedilerek söz konusu ücretin olması gerekenden daha düşük belirlendiği öne sürülmüş ise de; 04.09.2015 tarihli sözleşmenin 11.3’üncü maddesinde; tarafların sözleşmenin imzalanmasından itibaren bir araya gelerek Evsel Katı Atık Tariflerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuz doğrultusunda maliyet hesaplamalarını yapacağı ve bulunan değerin her yıl TEFE-TÜFE oranında artırılacağı belirtilmiştir. Somut uygulamada da; taraflar bir araya gelerek sözleşmenin yapıldığı 2015 yılında Belediyenin evsel katı atık hizmetleri için geçmiş dönemde katlandığı tüm maliyetleri dikkate alarak hesaplama yapmış ve bulunan değer her yıl TEFE-TÜFE oranında artırılarak ödemeye esas tutulmuştur. İtiraz dilekçelerinde bahsedilen girdi unsurları ise, Belediyenin sözleşmeden önce katlandığı giderler arasında yer almamaktadır. Gelecek yıllarda ortaya çıkan bu maliyetlerin ... tarihi itibariyle hesaplanması gereken katı atık bertaraf ücretine dâhil edilmesi sözleşme hükmüne aykırılık teşkil edecektir.

Sonuç olarak; “... Depolama Sahası Yapımı, Bakımı ve İşletilmesi İşi” ile alakalı olarak yapılan katı atık bertaraf maliyeti hesabının; bazı giderlerin KDV’li tutarları ile hesaplamaya dâhil edilmesi, … tesisi için sözleşme bedelinin esas alınması, ... TL’lik giderin mükerrer olarak eklenmesi, tıbbi atık tesisine ilişkin giderlerin dâhil edilmesi, çevre temizlik vergisinin çıkarılmaması şeklinde ifade edilen 5 hatalı husus dışında işin şartname ve sözleşmesi ile evsel katı atık sistem maliyetlerinin ve tarifelerinin belirlenmesine yönelik çıkarılmış Yönetmelik ve Kılavuz hükümlerine uygun olduğu görüldüğünden, somut olayda; anılan mevzuata uygun düşmeyen bu 5 hususa ilişkin açıklamalar dikkate alınarak maliyet hesaplamalarının yeniden yapılması ve buna göre (varsa) kamu zararının tespit edilmesi gerekmektedir.

Sorumluluk yönünden inceleme;

İlamda kamu zararından, katı atık bertaraf ücretini belirleyen komisyon üyeleri (... tarihli Tutanağı imzalayanlar Diğer sorumlu sıfatı ile sorumlu tutulmuş.) ile beraber ödemeyi gerçekleştiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri sorumlu tutulmuştur.

Diğer sorumlu …; “2018 yılındaki harcama süreçlerinin hiçbirinde yer almadığını”, Gerçekleştirme Görevlisi ve Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan …; “katı atık bertaraf ücretinin hesaplanma aşamasında yer almadığını, sadece imza aşamasında yer aldığını”, Gerçekleştirme Görevlisi …; “sadece Temmuz 2018 hakedişini Gerçekleştirme Görevlisi …’ın izinde olması sebebiyle vekaleten görevlendirildiği dönemde imzaladığını” öne sürerek sorumluluğuna itiraz etmiştir.

5018 sayılı Kanunun “Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31’inci maddesinde;

“Kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.” Denilmiş olup, sorumluların ve sorumluluk hallerinin tespitine ilişkin düzenlenmiş Sayıştay Genel Kurulu’nun 14.06.2007 tarih ve 5189 sayılı Kararında; “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor ve kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer alıyorsa, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul, komite veya komisyona ait olacağına” karar verilmiştir.

5018 sayılı Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmiştir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 10’uncu maddesinde ön mali kontrol İşleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği, aynı Usul ve Esasların 12’nci maddesinde de süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden; harcama yetkililerinin, harcama talimatının kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından ve kendilerine tahsis edilen bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde kullanılmasından açıkça sorumlu tutulduğu, bununla birlikte; harcamanın gerçekleşmesinde görev alanların süreç kontrolü çerçevesinde yaptıkları işlemden önceki işlemleri de mevzuat hükümlerine uygun olup olmadığı yönüyle ön mali kontrole tabi tutarak kontrol etmekten sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.

Diğer taraftan, Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “sorumlular” başlıklı 3’üncü bölümünde ise, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği ifade edilmiştir.

İlamda kamu zararına sebebiyet veren işlem, hatalı belirlenen bertaraf ücretinin ödenmeye devam edilmesidir. Buna göre; 5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, katı atık bertaraf maliyetlerinin tespiti sürecinde görev yapan ve ilgili Tutanağı imzalayan Komisyon üyeleri ile beraber hatalı belirlenmiş maliyetlerin/ücretin mevzuata uygunluk açısından kontrollerini sağlamakla yükümlü olduğu halde gerekli kontrolleri yapmayarak ödemesini gerçekleştiren ilgili birim harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, oluşacak kamu zararından 5018 sayılı Kanundaki kusurlu sorumluluk ilkeleri çerçevesinde sorumlu tutulması gerekmektedir. Bu nedenle sorumluluk itirazları kabul edilmemiştir.

Bu itibarla; tüm bu açıklamalar çerçevesinde, temyize başvuran sorumluların sorumlulukla ilgili itirazları yerinde görülmeyip İlam hükmünün bu yönüyle mevzuatına uygun olduğu; konunun esası ile ilgili itirazları ise kısmen kabul edilerek yukarıda açıklanan gerekçeler doğrultusunda sözleşme ve Kılavuz hükümlerine uygun düşmediği anlaşılan 5 hususun dikkate alınması suretiyle katı atık bertaraf maliyeti hesaplamalarının tekrar yapılması ve (varsa) kamu zararının yeniden belirlenmesi gerektiği değerlendirildiğinden, 127 sayılı İlamın 2/D maddesi ile verilen …TL’lik tazmin hükmü BOZULARAK, yeni hüküm tesisi için dosyanın DAİRESİNE GÖNDERİLMESİNE,

(Sayıştay Temyiz Kurulunun 5.10.2022 tarih ve 52344 tutanak nolu kararı)