İhale dokümanında fiyat farkı verileceği ifade edilen hizmet alımlarında fiyat farkı hükümleri “4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar” dikkate alınarak hazırlanır. Söz konusu Esaslara aykırı olan fiyat farkı hükümleri ihale iptaline yol açabilir. İhale dokümanında fiyat farkı katsayısının belirlenmesine ilişkin uyuşmazlık kararları ve değerlendirmelere aşağıda yer verilmiştir.

2022 yılında Esaslarda yapılan değişikliklerle sözleşme süresi 365 takvim gününü aşan hizmet alımlarında tüm girdiler için fiyat farkı hesaplanacağına ilişkin düzenlemeye yer verilmesi zorunlu hale getirilmiştir. Sözleşme süresi 365 takvim gününü aşan bazı ihalelerde ihale dokümanına fiyat farkı verileceğine dair hüküm konulmaması ihale iptallerine yol açmıştır.

Yine fiyat farkı verileceği öngörülen hizmet alımlarında, fiyat farkı hesabında kullanılacak olan ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenerek ihale dokümanında gösterilmesi ve her sabit katsayı için dördüncü fıkraya göre hesaplamaya esas endeksin belirlenmesi zorunludur.

Hizmet işlerinde kullanılan sabit katsayılar;

  • a1: Haftalık çalışma saatinin tamamı idarede kullanılan işçiliklerin ağırlık oranını temsil eden ve 6 ncı maddeye göre fiyat farkı hesaplanan sabit bir katsayıyı,
  • a2: Haftalık çalışma saatinin tamamı idarede kullanılmayan işçiliklerin ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı,
  • b1: Akaryakıtın ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı,
  • b2: Diğer katı veya sıvı yakıtların ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı,
  • b3: Malzeme veya diğer hizmetlerin ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı
  • c: Makine  ve ekipmanın amortismanına ilişkin ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı

ifade eder.

Fiyat farkı verileceği öngörülen işlerde söz konusu katsayıların 1’e eşit olacak şekilde belirlenmesi zorunlu olduğundan, ilgili katsayıların belirlenmemesi ihale iptaline yol açabilir. İlgili düzenleme 26.03.2022 tarihinde yürürlüğe girdiğinden bu yana Kamu İhale Kurulunun, ihale dokümanında katsayı belirlenmemesi nedeniyle çok sayıda ihale iptal kararı verdiği görülmektedir. Örnek olarak Kamu İhale Kurulunun 28.09.2022 tarih ve 2022/UH-II-1167 sayılı kararında;

“Yapılan inceleme ve tespitler neticesinde yukarıda aktarılan ihale dokümanı düzenlemelerinde fiyat farkı ödeneceği noktasında idarenin takdir yetkisini kullanarak fiyat farkı ödeneceği yönünde düzenleme yapmış olmasına rağmen,  fiyat farkı ile ilgili olarak ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenmediği anlaşıldığından, başvuru sahibinin bu iddiasının yerinde olduğu...” denilerek ihalenin iptaline karar verilmiştir.

Katsayıların nasıl belirleneceği idarenin takdir yetkisinde olmakla beraber bazı durumlarda “işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde” ifadesine istinaden Kamu İhale Kurulunun katsayıların belirlenmesi ile ilgili kararlar verdiği görülmektedir. Bu kararlar genel itibariyle; işte kullanılan girdilerin asli veya yardımcı gider olup olmamasına göre katsayı tespiti ya da personel çalıştırılan hizmet alımlarında katsayıların nasıl belirleneceği ile ilgilidir.

Personel çalıştırılması öngörülen bir hizmet alımı işinde personelin tam zamanlı olup olmadığı (a1) ve (a2) katsayıları bakımından önem arz eder. İhale dokümanında personelin tam zamanlı çalıştırılacağına dair açık bir düzenleme varsa (a1) katsayısının belirlenmesi zorunludur. (a1) katsayısının belirlendiği durumda Esasların 6’ncı maddesi uyarınca (işçilik maliyetlerindeki değişim, asgari ücret fiyat farkı) fiyat farkı verileceği hükmüne yer verilmese dahi fiyat farkı hesaplanmalıdır.

Ayrıca; ihale dokümanına Esasların 6’ncı maddesi uyarınca fiyat farkı verileceğine dair hüküm konulduğu takdirde diğer katsayıların (a2,b1,b2,b3,c) toplamının 1’den küçük olması gerekmektedir. Aksi takdirde -bu katsayıların toplamının 1’e eşit olduğu durumda- (a1) katsayısı “0” olacak ve bu durum mükerrer fiyat farkı ödenmesine yol açacaktır. Sayıştay 5.Dairesinin 13.05.2014 tarih ve 63 sayılı kararında;

“İşe ilişkin sözleşmenin “Fiyat Farkı” başlıklı 47. maddesinin 2. bendinde;

Fiyat Farkı Hesabında Uygulanacak Katsayılar

a2=0,991 b2=0,009

Toplam = 1 hükümleri mevcuttur.

Formülden açıkça anlaşıldığı gibi a1 için herhangi bir katsayı belirlenmediğinden iş kapsamındaki bütün işçilikleri a2 nitelikli işçilik temsil etmektedir. İhale Şartnamesine göre bütün personel asgari ücretin üzerinde ücret almaktadır. Formüle göre fiyat farkı hesaplandığında bütün personele asgari ücret artış oranı kadar fiyat farkı ödenmiş olmaktadır. Bunun yanında bütün personel için -güncel Esasların 6’ncı maddesi- Esaslar’ın 8. maddesine göre fiyat farkının ayrıca hesaplanmasının mükerrer fiyat farkı ödenmesine neden olduğu görülmüştür.” denilerek, (a1) dışındaki katsayıların toplamının 1’e eşit olduğu durumda (a1) “0” olacağından, (a1) belirlenmeden işçilik maliyetinin değişmesi nedeniyle fiyat farkı verilmesinin kamu zararına sebebiyet verdiği ifade edilmiştir.

Personel çalıştırılan hizmet alımında personelin tam zamanlı çalıştırılacağına dair açık bir düzenleme yok ise personel fiyat farkı için (a2) katsayısının belirlenmesi gerekir. Bu durumda Esasların 6’ncı maddesi uyarınca fiyat farkı verileceğine dair hüküm konulamaz. Nitekim Kamu İhale Kurulunun 22.02.2023 tarih ve 2023/UH.I-389 sayılı kararında;

“Yukarıda aktarılan açıklamalar göz önüne alındığında, ihale dokümanından anlaşıldığı üzere söz konusu iş kapsamında 66 personel çalıştırılacağının öngörüldüğü, söz konusu personellerin tam zamanlı olarak çalışacağına dair herhangi bir düzenleme bulunmadığı dikkate alındığında, ihale konusu işte çalıştırılacak işçilikler ile ilgili olarak a2 katsayısının idare tarafından belirlenmesi gerektiği, sonuç olarak sadece b3 katsayısına yer verilerek a2 katsayısına hiç yer verilmemesinin, söz konusu işin 66 personel çalıştırılan malzemeli yemek hizmeti alımı olduğu göz önüne alındığında işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde belirlenmemesine neden olduğu, söz konusu hususun mevzuata uygun olmadığı başvuru sahibinin a2 katsayısı belirlenmemesine yönelik iddiasının yerinde olduğu sonucuna varılmıştır.” Denilerek tam zamanlı çalışmayan personel için (a2) katsayısının belirlenmemesi nedeniyle ihalenin iptaline karar vermiştir.

Bir hizmet alımı işinde asli maliyet unsurunun tespit edilmesi de katsayı belirlenmesinde önem arz etmektedir. Örneğin taşımalı yemek hizmet alımı işinde akaryakıt girdisi ile amortisman girdisi asli maliyet unsuru olarak kabul edilebilirken İdarenin mutfağında yapılacak yemek için akaryakıt, makine ve amortisman ile demirbaş girdisi işin asli maliyet unsuru olarak kabul edilmeyebilir. İşin niteliğine göre Kamu İhale Kurulunca verilen bazı kararlar aşağıda yer almaktadır:

Kamu İhale Kurulunun 05.10.2022 tarih ve 2022/UH.I-1210 sayılı kararı;

“İdari Şartname’nin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinde ihale kapsamında yapılacak olan malzeme dahil yemek pişirme dağıtım ve sonrası hizmetleri ile ilgili olarak teknik şartnamede istenen sayıda ve nitelikte makine, araç, gereç, tesis ve ekipmanları ile her türlü tüketim malzemelerinin gideri ile bunların sağlık tesislerinin ambarına getirilmesi için yapılan masrafların, muayene, tahlil ve tahlile gönderme giderleri vb. giderlerin tamamı, ilaçlama giderleri ile şekli ve içeriği teknik şartnamede belirtilen ve yüklenicin sorumluluğunda olan yükümlülüklerin teklif fiyatına dahil olduğu ve Teknik Şartnamede nevi teknik şartnamede belirtilen ve sözleşme süresi boyunca sağlık tesislerinin yemekhanesinde bulundurulması/kullanılması gereken ekipman ve her türlü giderlerin istekli tarafından verilen teklif fiyata dahil edileceği düzenlenmiştir.

…

Diğer taraftan, 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın 5’inci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan düzenlemeye göre ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenerek ihale dokümanında gösterilmesinin zorunlu olduğu, ancak bahse konu esaslara aykırı olacak bir şekilde idare tarafından fiyat farkı hesaplama formülüne ilişkin ağırlık katsayılarından olan c (Makine ve ekipmanın amortismanına ilişkin ağırlık) oranının sıfır olarak belirlenerek hesaba katılmadığı, bahse konu katsayının sıfır olarak belirlenmesinden dolayı sözleşmenin yürütülmesi aşamasında fiyat farkının sağlıklı bir şekilde hesaplanamayacağı ve isteklilere ödenemeyeceği anlaşıldığından, başvuru sahibinin on birinci iddiasının yerinde olduğu sonucuna varılmıştır.”

Kararda; yemek hizmeti için tüm ekipman ve demirbaşın yüklenicinin teklifine dahil olduğu bir ihalede asli maliyet unsuru araç, gereç, ekipman, demirbaş vb. için “c (Makine ve ekipmanın amortismanına ilişkin ağırlık sabit katsayısının belirlenmemesi, katsayıların işte kullanılan girdilere uygun bir biçimde belirlenmemesi anlamına geleceğinden ihalenin iptaline karar verildiği görülmektedir.

Kamu İhale Kurulunun 28.12.2022 tarih ve 2022/UH.I-1714 sayılı kararı;

“İhale dokümanında yapılan düzenlemelerde, ihale konusu araç kiralama işinde işçilik, amortisman, bakım, lastik, sigorta vb. giderler bulunduğu ve bu giderlerin istekli tarafından verilen teklif fiyata dahil edileceği düzenlenmiştir.

İdare tarafından hazırlanan İdari Şartname ve Sözleşme Tasarısı’nda, a2 (sadece haftalık çalışma saatinin tamamı idarede kullanılmayan işçiliklerin ağırlık oranı ) katsayısının belirlendiği görülmüştür.

Diğer taraftan, 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın 5’inci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan düzenlemeye göre ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenerek ihale dokümanında gösterilmesinin zorunlu olduğu, ancak müdürlük tarafından bahse konu esaslara aykırı olacak bir şekilde, sadece a2 katsayısının belirlenmesinin ve ihale dokümanında yapılan düzenlemelere göre işin maliyetini oluşturan giderler için hiçbir  belirleme  yapılmamasının sözleşmenin yürütülmesi aşamasında fiyat farkının sağlıklı bir şekilde hesaplanamayacağı ve isteklilere ödenemeyeceği anlaşıldığından, başvuru sahibinin onuncu iddiasının yerinde olduğu sonucuna varılmıştır.”

Kararda; araç kiralama işinde sadece personel için (a2) katsayısının belirlendiği, araç kiralama işinin asli maliyet unsuru olan araç ve giderleri için herhangi bir katsayının belirlenmediği, katsayıların işte kullanılan girdilere uygun bir biçimde belirlenmemesi nedeniyle ihalenin iptaline karar verildiği görülmektedir.

Kamu İhale Kurulunun 19.07.2023 tarih ve 2023/UH.II-1023 sayılı kararı;

“Yapılan incelemeler neticesinde, başvuruya konu ihalede fiyat farkı ödenmesi hususuna ilişkin olarak idare tarafından 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’da yer aldığı üzere fiyat farkı katsayılarının işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlendiği, ihale konusu işte ana maliyetin personel ve malzeme giderlerinden oluştuğu, bahse konu ihalenin 24 ay süreli malzeme dahil yemek pişirme, dağıtım ve sonrası hizmet alımı olduğu hususu göz önünde bulundurulduğunda, ihale konusu hizmet alımının asli bir unsuru olmayan yardımcı girdi mahiyetindeki diğer katı veya sıvı yakıtların ağırlık oranı (b2) için ayrıca katsayı belirlenmemesinin mevzuata aykırılık oluşturmadığı anlaşılmış olup, başvuru sahibinin iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.”

Yemek hizmet alımının asli unsuru olmayan yardımcı girdi mahiyetindeki diğer katı veya sıvı yakıtlar için katsayı belirlenmemesi mevzuata uygundur. Taşımalı yemek hizmeti alımında asli maliyet unsurlarından biri olan akaryakıt girdisi için katsayı belirlenmemesi ise işin niteliğine uygun değildir. Konuya ilişkin Kamu İhale Kurulunun 21.12.2022 tarih ve 2022/UH.I-1659 sayılı kararının ilgili bölümü aşağıda yer almaktadır:

“İhale konusu iş kapsamında taşımalı yemek yapılacağı, hizmetin ifası sırasında makine ve ekipman kullanılacağının düzenlendiği görülmüş olup,  İdari Şartname’de ve Sözleşme Tasarısı’nda yer alan fiyat farkına ilişkin düzenlemelerde ise makine ve ekipman amortismanı ile akaryakıta ilişkin olarak fiyat farkı katsayısının “0” olarak düzenlenmesinin ihale konusu iş ile uyumluluk göstermediği, ihale konusu işin 24 aylık malzemeli yemek alımı olduğu düşünüldüğünde, hizmetin ifası sırasında kullanılacak olan makine ve ekipmana ilişkin olarak amortisman gideri doğacağı istekliler tarafından kullanılacak olan makine ve ekipmanlar ile taşımalı yemek hizmeti alımında oluşacak akaryakıt giderlerinin fiyat farkına dahil edilmesi gerektiği değerlendirildiğinden başvuru sahibinin iddiasının yerinde olduğu sonucuna varılmıştır.”

Kamu İhale Kurulunun 07.12.2022 tarih ve 2022/UH.I-1551 sayılı kararı;

“İdare tarafından a1, a2, b1, b2 ve c katsayısına yer verilmediği, (c) katsayısının endeks oranının (0) olarak yer aldığı, sadece b3 katsayısına yer verildiği görülmektedir. Şikayete konu ihalede sürücü ve yakıtın idare tarafından karşılanacağı bu bağlamda a1, a2, b1, b2 katsayılarına yer verilmemesinin uygun olduğu görülmekle birlikte makine ve ekipmanın amortismanına ilişkin ağırlık oranını temsil etmek üzere c katsayısına hiç yer verilmemesinin, söz konusu işin muhtelif araç kiralama hizmet alımı göz önüne alındığında işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde belirlenmemesine neden olduğu, söz konusu hususun mevzuata uygun olmadığı, başvuru sahibinin iddiasının yerinde olduğu sonucuna varılmıştır.”

Kararda; araç kiralama işinde makine ve ekipmanın amortismanına ilişkin (c) katsayısının belirlenmemesinin, fiyat farkı katsayılarının işte kullanılan girdilere uygun biçimde belirlenmemesine yol açtığı ifade edilmiştir.