Yapım İşleri Genel Şartnamesi (YİGŞ)’nin 22 nci maddesine göre yeni birim fiyat tespitinde kullanılabilecek rayiçlerden birisi de, “İdarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçler”dir.

Yeni birim fiyat tespitinde ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanacak husus, sadece  rayiçlerdir. Uygulamada sıklıkla görüldüğü şekilde, yeni iş kaleminin analiz ve rayiçleriyle bir bütün olarak birim fiyatının  ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanması suretiyle yeni birim fiyat tespit edilmesi yukarıdaki  hükme aykırılık teşkil etmektedir. YİGŞ'nin 22 nci maddesine göre, yeni iş kalemi için öncelikle analiz hazırlanacak ve hazırlanan bu analize ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış rayiçler uygulanabilecektir.

Ticaret ve/veya sanayi odaları, Oda Muamelat Yönetmeliği gereğince, “rayiç fiyat tespiti” ve “faturaların rayice uygunluğunun onayı” şeklinde iki yöntemle, fiyat tespiti yapmaktadır.

a) Rayiç fiyat tespiti

Oda Muamelat Yönetmeliğinin “Rayiç fiyat tespiti” başlıklı 35 inci maddesindeki,

“Odalar ve bunların şubeleri, çalışma alanları içerisinde üretilen veya satılan mal ve hizmetlerin fiyat tespitini yapmaya yetkilidir. Ancak, imalata ilişkin fiyat tespitlerinde yetki münhasıran imalatın yapıldığı yerdeki sanayi odasına veya ticaret ve sanayi odasına aittir.

Rayiç fiyat tespiti, yazılı talep üzerine yapılır. Talepte bulunanlar, mal veya hizmetin fiyatını etkileyecek hususları açıkça yazılarında belirtir.” 

hükmüne göre, bir malın doğrudan rayicinin tespit edilmesi ticaret ve/veya sanayi odalarından yazılı olarak talep edilebilir. Fiyatı etkileyecek hususların yazıda belirtilmesi gerekmektedir.

b) Faturaların rayice uygunluğunun onayı

Oda Muamelat Yönetmeliğinin “Faturaların Rayice Uygunluğunun Onayı” başlıklı 38 inci maddesi,

“Faturaların rayice uygunluğunun onayı; faturaya konu mal veya hizmetle iştigal eden en az üç işletmeden belgelendirilmek suretiyle alınacak fiyatların ortalaması veya alınan fiyatlardan birbirine en yakın olanlar dikkate alınarak yapılır…

Proforma faturalar ile birim fiyatı belirlemek için düzenlenen faturalar alım satım akdi hukuken gerçekleşmediğinden onaylanmaz. Ancak, birim fiyatı belirlemek için düzenlenen faturalarda işin tamamının belirtilmesi halinde bu faturaların onaylanması mümkündür. Ayrıca, sadece montaj, işçilik veya nakliye bedeli için düzenlenen faturalar ile malzeme fiyatı, işçilik, nakliye ve montaj bedeli dahil olarak düzenlenen faturalar, fiyat tespiti usullerinin uygulanmasına imkan vermediğinden onaylanmaz.

Faturaların tasdiki, satış yapan ve faturayı düzenleyen satıcının bulunduğu yer odası veya şubesi tarafından yapılır. Projeye müstenit özel imalatlara ilişkin fatura tasdikleri ise, bu maddede belirtilen usul ve esaslara göre satışı yapan ve faturayı düzenleyen satıcının bulunduğu yer sanayi odasınca veya ticaret ve sanayi odasınca, bu odalarca yapılamaması ve bu hususun tevsik edilmesi durumunda ise en yakın sanayi odası veya ticaret ve sanayi odasınca yapılır.”

şeklindedir.

Faturanın odaca farklı rayiç üzerinden onaylanması da mümkündür. Bu durumda odaca belirtilen fiyat geçerli olacaktır.

Proforma faturaların hiçbir şekilde onaylanması mümkün değildir; onaylanmış olanların hukuki değeri yoktur. Birim fiyatı belirlemek için düzenlenen faturalar ise, ancak alıma konu mal veya imalatın tamamının faturada belirtilmiş olması halinde onaylanabilecektir.

Rayiç fiyat tespiti yapmaya ve faturayı onaylamaya yetkili oda

Yukarıda belirtildiği üzere; Yönetmeliğin 35 inci maddesi uyarınca odalardan doğrudan rayiç tespiti talep edilebileceği gibi, 38 inci madde uyarınca faturaların rayice uygunluğunun onaylanması da istenebilir.

Yönetmeliğin 35 inci maddesindeki, “Odalar ve bunların şubeleri, çalışma alanları içerisinde üretilen veya satılan mal ve hizmetlerin fiyat tespitini yapmaya yetkilidir. Ancak, imalata ilişkin fiyat tespitlerinde yetki münhasıran imalatın yapıldığı yerdeki sanayi odasına veya ticaret ve sanayi odasına aittir.” hükmü gereği birim fiyatın konusu imalat ise, rayiç tespitine söz konusu imalatın yapıldığı yerdeki oda yetkilidir. Birim fiyatın konusu mal ise; malın satıldığı veya işin yapıldığı yerdeki odaca rayiç tespiti yapılabileceği gibi, o malın çalışma alanı içerisinde üretilmesi veya satılması kaydıyla her ilin odasınca rayiç tespit edilebilir. Çünkü imalata ilişkin fiyat tespitlerinde, yetkinin münhasıran imalatın yapıldığı yerdeki odaya verilmiş olmasının mefhumu muhalifinden çıkan sonuç budur.

Buna karşılık Yönetmeliğin 38’inci maddesindeki, “Faturaların tasdiki, satış yapan ve faturayı düzenleyen satıcının bulunduğu yer odası veya şubesi tarafından yapılır. Projeye müstenit özel imalatlara ilişkin fatura tasdikleri ise, bu maddede belirtilen usul ve esaslara göre satışı yapan ve faturayı düzenleyen satıcının bulunduğu yer sanayi odasınca veya ticaret ve sanayi odasınca… yapılır.” hükmüne göre, faturaları tasdik yetkisi satıcının bulunduğu yer odasıdır. Doğrudan rayiç tespitinden farklı olarak, faturaların tasdikini, sadece faturayı düzenleyen satıcının bulunduğu yer odası yapabilir.

Ancak; uygulamada, ticaret ve/veya sanayi odalarınca kendi çalışma alanları dışında üretilen veya satılan mallar için de rayiç belirlenmesine ya da faturanın, düzenlendiği yerden farklı yerlerdeki odalarca onaylanmasına sıklıkla rastlanılmaktadır ki, bunlar, Yönetmeliğe açıkça aykırılık teşkil etmektedir. Herhangi bir ticaret ve/veya sanayi odasınca kendi çalışma alanı dışında üretilen veya satılan bir malın rayici tespit edildiğinde veya faturanın, faturayı düzenleyen satıcının bulunduğu yerden farklı bir yerdeki odaca onaylandığı hallerde; bu tespit ve onayın hukuki bir değeri olmadığından, her zaman için yetkili oda aracılığı ile yeniden rayiç tespiti veya fatura onayı yaptırılması ve idare aleyhine çıkacak fiyat farkının  kamu zararına konu edilmesi mümkündür.

Diğer taraftan, Oda Muamelat Yönetmeliği, odaların işleyişi, odalarca verilen hizmetlere ilişkin usul ve esasları düzenlemekte olup; YİGŞ 22 nci maddesinin bu Yönetmelikten ayrı düşünülmesi ve yorumlanması gerekmektedir. YİGŞ madde 22’de ifade edilen “yerel rayiçler” ifadesinden, işin yapıldığı yerdeki rayiçlerin anlaşılması gerekmektedir. Sadece Oda Muamelat Yönetmeliği hükümlerinden hareket edilecek olursa; örneğin, İstanbul’daki bir işte yeni birim fiyata konu malın rayicinin tespitinin Kars’taki odaya yaptırılması (malın Kars’ta da satılması şartıyla) veya o malın Kars’tan temin edilerek, faturanın Kars’taki odaya onaylattırılması da mümkün olmaktadır ki, böyle bir uygulamanın, hayatın olağan akışına ve ticari teammüllere (İstanbul’un daha büyük bir pazar olması ve nakliye masrafı göz önüne alındığında) aykırı olacağı şüphesizdir.

Ancak; yeni birim fiyata konu mal, işin yapıldığı yerde satılmıyorsa veya malın başka bir yerden temini daha ekonomik ise, o yerin odasına rayiç tespiti yaptırılabilir veya faturanın rayice uygunluğu onaylatılabilir (Sayıştay 1. Dairesinin 26.05.2016 tarih ve 10573 sayılı kararı).

Rayiç tespitinde ve fatura onayında miktar faktörü

Oda Muamelat Yönetmeliğinin 35 inci maddesinde, “Rayiç fiyat tespiti, yazılı talep üzerine yapılır. Talepte bulunanlar, mal veya hizmetin fiyatını etkileyecek hususları açıkça yazılarında belirtir.” denilmektedir. Fiyatı etkileyecek en önemli unsurlardan biri kuşkusuz miktardır. Önceden yeni imalata ilişkin miktarın kesin olarak bilinmesi her zaman mümkün olmasa da, rayiç tespiti bir birim için değil, gerçeğe en yakın miktar üzerinden yaptırılmalıdır.

Yönetmeliğin 38 inci maddesindeki, “Ancak, birim fiyatı belirlemek için düzenlenen faturalarda işin tamamının belirtilmesi halinde bu faturaların onaylanması mümkündür.” hükmünden de, toplam miktar üzerinden düzenlenen faturaların onaylattırılması gerektiği anlaşılmaktadır. Sayıştay 1. Dairesinin 26.05.2016 tarih ve 10573 sayılı kararında da, Ticaret Odasınca onaylanan faturanın malzemenin bir birimi için düzenlendiği, işin tamamı faturada gösterilmediğinden yeni birim fiyat hesabında söz konusu rayicin kullanılamayacağı şeklinde hüküm verilmiştir. Yine Sayıştay 4.Dairesinin 15.12.2016 tarih ve 153 sayılı kararında, malzemenin temin edildiği firmanın merkezinin bulunduğu yerin ticaret ve sanayi odasınca toplam imalat miktarı dikkate alınarak rayiç tespit edilmesi gerektiğine karar verilmiştir.

Rayiç fiyat tespit usulü

Oda Muamelat Yönetmeliğinin 38 inci maddesinde, “Ayrıca, sadece montaj, işçilik veya nakliye bedeli için düzenlenen faturalar ile malzeme fiyatı, işçilik, nakliye ve montaj bedeli dahil olarak düzenlenen faturalar, fiyat tespiti usullerinin uygulanmasına imkan vermediğinden onaylanmaz.” hükmü yer almaktadır.

Bu hükme göre, ticaret ve/veya sanayi odalarınca sadece mal veya malzemenin zati bedelinin tespiti yapılabildiğinden; yeni iş kaleminin analizindeki, işçilik, nakliye ve montaj rayiçlerinin YİGŞ’nin 22 nci maddesinde belirtilen diğer usuller kullanılarak tespit edilmesi gerekmektedir.

Bununla birlikte, fiiliyatta; bazı odalarca, bu hüküm gerekçe gösterilerek, işçilik, nakliye ve montaj içeren rayiç tespiti veya fatura tasdik talepleri reddedilirken, bazı odalarca bu unsurları da içeren rayiç tespiti yapılmakta veya bu şekildeki faturalar onaylanmaktadır.

Ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmamış yerel rayiçlere göre tespit edilen yeni birim fiyatların hukuki durumu

Ticaret ve/veya sanayi odalarınca rayiç tespitinin görece uzun sürmesi, işçilik, nakliye ve montaj bedeli dahil olarak düzenlenen faturaların odalarca onaylanmaması vb. nedenlerle, piyasada faaliyet gösteren firmalardan teklif veya proforma fatura almak suretiyle yeni birim fiyat tespiti, uygulamada sıklıkla başvurulan bir yöntemdir.

Söz konusu tespit yöntemi YİGŞ’ye aykırı olduğundan, hukuken geçerli değildir. Bu sebepledir ki, ticaret ve/veya sanayi odası onayı olmaksızın yerel rayiçlerle tespit edilen yeni birim fiyatlarla yapılan ödemenin tamamının kamu zararı olarak değerlendirilmesi şeklinde eğilimler olmuştur. Ancak, bir uygulamanın mevzuata veya hukuka aykırı olması, bu uygulamanın doğal olarak kamu zararına yol açtığı anlamına gelmemektedir.

5018 sayılı Kanunun 71 nci maddesine göre, kamu zararının belirlenmesinde; iş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması esas alınır. Dolayısıyla, oda onayı olmayan faturalara istinaden yapılan ödemelerde kamu zararı iddiasında bulunabilmek için, ödemeye konu mal veya malzemenin bedelinin “yerel rayiç”ten yüksek olduğunun ispat edilmesi gerekmektedir.

Konuya ilişkin olarak Sayıştay Temyiz Kurulunun 09.05.2013 tarih ve 37120 sayılı kararı ile 03.03.2015 tarih ve 40072 sayılı kararında, yeni birim fiyat tespitinde piyasadan alınan faturalardan en düşük olanı yerine ortalamasının alındığı gerekçesiyle veya yüklenicinin yeni iş kalemlerine ilişkin taşeron firmadan almış olduğu faturalar esas alınarak kamu zararına hükmedilemeyeceği değerlendirmesi yapılmıştır.

Yine Sayıştay Temyiz Kurulunun 11.01.2017 tarih ve 42593 sayılı kararında, firmalardan teklif alınarak yeni birim fiyat yapılması mevzuata aykırı olsa da bu tekliflerin ortalaması kamu idaresi rayicinden daha düşükse kamu zararından bahsedilemeyeceğine hükmedilmiştir.

Uygulama ayı rayicinin Pn katsayısına bölünmesi

Yapım İşlerine İlişkin Fiyat Farkı Hesabında Uygulanacak Esaslar’ın 6 ncı maddesinin 8 inci fıkrasında,

“Sözleşmede birim fiyatı bulunmayan ve Yapım İşleri Genel Şartnamesine göre (Değişik ibare: 24.02.2022-31760 R.G./3. md.; yürürlük: 26.03.2022) ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait fiyatı tespit edilemeyen iş kalemi için yeni birim fiyat yapılması halinde, bu fiyat, uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edilir. Belirlenen bu yeni birim fiyat, uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünerek iş kaleminin (Değişik ibare: 24.02.2022-31760 R.G./3. md.; yürürlük: 26.03.2022) ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait birim fiyatı tespit edilir ve fiyat farkı hesabı bu fiyat esas alınarak yapılır.”

hükmü yer almaktadır.

Düzenlemenin amacı, uygulama ayı rayicine göre tespit edilen yeni birim fiyatı ihale tarihindeki fiyata indirgemektir. Aksi takdirde, yeni iş kalemi tutarı hakediş tutarına eklenecek ve böylece  ihale tarihi esas alınarak fiyat farkı hesaplanacağından, yeni iş kalemi için mükerrer fiyat farkı ödenmiş olacaktır.

Diğer taraftan, Esaslar’daki bu düzenleme fiyat farkı hesaplanan işler için geçerlidir. Gerek Esaslar’ın fiyat farkı verilen işlere yönelik olması gerekse fiyat farkı hesaplanmayan işlerde, isteklilerin teklif bedelinin ihale tarihindeki fiyatı değil, işin süresi boyunca meydana gelecek fiyat değişimlerini yansıttığının kabulü gereklidir.

Fiyat farkı verilmeyen işlerde imalatın gerçekleştiği tarihteki maliyet üzerinden yükleniciye ödeme yapılması gerektiğinden, bu tür işlerde uygulama ayı rayiçlerine göre tespit edilen yeni birim fiyat Pn katsayısına bölünmeyecektir.