4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esasların (Esaslar) “Uygulama esasları” başlıklı 6’ncı maddesinin sekizinci fıkrasında; “Sözleşmede birim fiyatı bulunmayan ve Yapım İşleri Genel Şartnamesine göre (Değişik ibare: 24.02.2022-31760 R.G./3. md.; yürürlük: 26.03.2022) ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait fiyatı tespit edilemeyen iş kalemi için yeni birim fiyat yapılması halinde, bu fiyat, uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edilir. Belirlenen bu yeni birim fiyat, uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünerek iş kaleminin (Değişik ibare: 24.02.202231760 R.G./3. md.; yürürlük: 26.03.2022) ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait birim fiyatı tespit edilir ve fiyat farkı hesabı bu fiyat esas alınarak yapılır.” düzenlemesi yer almaktadır.

Bu düzenlemenin amacı; fiyat farkı verilen işlerde, uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edilen yeni birim fiyatı, uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn)'e bölmek suretiyle ihale tarihindeki fiyata indirgemektir. Böylece, zaten uygulama ayı fiyatlarıyla tespit edilen yeni birim fiyata uygulama ayı ile ihale tarihi arası için fiyat farkı verilmesinin oluşturacağı mükerrerliği önlemektir. Konuya ilişkin Sayıştay 1.Dairesinin 10.11.2022 tarih ve 10876 sayılı kararında;

“İl Müdürlüğünce ... tarihinde yapılan mukayeseli keşifte; iş artışı olarak yer alan ... imalatı ile iş eksilişi olarak yer alan ... imalatı için uygulama ayı rayiçleri esas alınarak yeni birim fiyat yapılmıştır. Ancak, uygulama ayı rayiç ve şartlarına göre tespit edilmiş söz konusu iş artış ve azalışına esas birim fiyatlar, uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünerek sözleşme yılı birim fiyatları tespit edilmemiş ve fiyat farkı ödemeleri de uygulama ayı fiyatları üzerinden yapılmıştır. Bu uygulama sonucunda da kamu zararı oluşmuştur.” Denilerek, uygulama ayı rayiçlerine göre tespit edilen fiyatın (Pn)’e bölünmemesi sonucu kamu zararına sebebiyet verildiği ifade edilmiştir.

Hangi aya ilişkin fiyat farkı katsayısının (Pn) kullanılması gerektiğinin tespiti:

Esaslarda yer alan “…bu fiyat, uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edilir. Belirlenen bu yeni birim fiyat, uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünerek iş kaleminin ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait birim fiyatı tespit edilir.” hükmüne göre uygulama ayı Pn katsayısının kullanılması gerekmektedir.

Esaslar’da uygulama ayı, “İş programına uygun olarak işlerin gerçekleştirilmesi gereken ay” olarak tanımlanmıştır. Bu durumda, yeni iş kalemi, iş programına göre hangi ayda yapılması gerekiyorsa o ayın rayiçlerine göre fiyat tespiti yapılacaktır. Yapım İşleri Genel Şartnamesi (YİGŞ)’nin 22 nci maddesine göre uygulama ayı rayiçlerine göre yeni birim fiyat tespitinin ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylı rayiçlerle yapılması gerekmektedir. Oda Muamelat Yönetmeliğindeki hükümlere göre odalarca fiyat araştırması yapılarak rayiçlerin onaylanmasının belli bir süreci gerektirdiği göz önüne alındığında, yeni iş kaleminin yapıldığı ay (uygulama ayı) ile rayicin tespit veya odaca onaylandığı tarihin farklı olması mümkündür ve fiiliyatta da durum çoğu zaman bu şekilde gerçekleşmektedir.

Örneğin yapımına ihtiyaç duyulan yeni iş kalemi için mart ayında piyasadan fiyat alındığını, ticaret odasınca nisan ayında onaylandığını, yeni iş kaleminin ise haziran ayında yapıldığını varsayalım. Bu durumda yeni birim fiyat hangi (Pn) katsayına bölünecektir?

Esaslarda yer alan “uygulama ayı” ibaresinden hareketle haziran fiyat farkı katsayısının (Pn) kullanılması gerekmektedir. Ancak mart ayının rayiçlerine göre belirlenen fiyatın haziran ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünmesi, fiyatların yükseldiği ortamda yüklenici aleyhine (daha büyük bir katsayıya bölüneceği için); fiyatların düştüğü ortamda ise idare aleyhine bir sonuç doğuracaktır.

Konuya ilişkin olarak Sayıştay Temyiz Kurulunun 20.03.2019 tarih ve 45876 sayılı kararında;

Kararda; “… Yukarıda bahsi geçen yeni fiyat yapılan imalat, ... İşine 05.06.2014 tarihli (01.05.2014-31.05.2014 tarihleri arasında yapılan imalatları kapsayan) 12 nolu hakediş ile girmiş olduğundan; burada uygulama ayı (hakedişin düzenlendiği Haziran-2014 ayından bir ay öncesine tekabül eden) Mayıs-2014 olmakta, dolayısıyla indirgemede kullanılan Po katsayısının hesabında da Mayıs-2014 ayına ait malzeme indeksinin güncel indeks olarak kullanılması gerekmektedir. Bu anlamda, ne İlamda belirtilen fatura tarihi ne de temyiz dilekçesinde belirtilen proforma tarihi esas alınmalı, söz konusu yeni fiyat yapılan imalatın fiilen uygulandığı Mayıs-2014 uygulama ayı olarak kabul edilerek kamu zararı tutarı bu doğrultuda düzeltilmelidir.”  denilerek, rayiç fiyatın geçerli olduğu fatura ayı olan nisan ayı fiyat farkı katsayısının değil imalatın fiilen yapıldığı mayıs ayı fiyat katsayısının kullanılması gerektiği ifade edilmiştir.

Kararda, “uygulama ayı”nın lafzından hareketle yeni birim fiyatın iş kaleminin fiilen yapıldığı ayın Pn katsayısına bölünmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Hakimin, soyut hukuk kuralını somut olaya uygulayabilmesi için, öncelikle o kuralın anlamını, amacını ve kapsamını belirlemesi gerekmekte olup yazılı hukuk kurallarının nasıl yorumlanacağına ilişkin olarak Anayasa ve kanunlarda doğrudan bir düzenleme bulunmamakla birlikte, doktrin ve yargı içtihatlarıyla yorum yöntemleri ve yorum ilkeleri benimsenmiştir. Bunlar; kanunda yer alan kelimelerin ve ifadelerin dil bilgisi kuralı çerçevesinde cümle yapısı içindeki anlamları araştırılarak yapılan lafzî yorum; kuralın, kanunun genel sistematiği içindeki yeri, diğer mevzuat kuralları ile olan bağlantısı ve ilişkisi araştırılarak yapılan sistematik yorum; kanun koyucunun, kanunun yapıldığı zamandaki iradesi ve amacı araştırılarak yapılan tarihsel yorum ve kuralın değişen ekonomik ve sosyal şartlar altında kazandığı objektif anlamı araştırılarak yapılan amaçsal yorum yöntemleridir (Danıştay 13.D., T. 8.11.2021, E. 2021/3606, K. 2021/3710).

Esaslar’daki “uygulama ayı” ifadesinin lafzi yorumu hatalı bir sonuca götürecektir. Her şeyden önce yeni imalatın gerçekleştirilmesi sadece bir ayla sınırlı kalmayıp, aylara hatta yıllara yayılması mümkündür. Böyle bir durumda yeni iş kaleminin gerçekleştirildiği her ay için iş kaleminin o aya ait rayiçlerle yeni birim fiyatını tespit etmek gerekecektir ki, mevzuatın sistematik yorumu bağlamında, böyle bir uygulamaya izin veren düzenleme bulunmamaktadır.

Esaslardaki düzenlemenin amacı yeni iş kaleminin ihale tarihindeki fiyatını bularak mükerrer fiyat farkı ödemesinin önüne geçmektir. Bunu sağlamanın yolu ise hem kullanılacak rayicin hem de kullanılacak fiyat farkı katsayısının (iki değişkenin de) aynı aya ait olmasıdır.

Kararda nisan ayıda geçerli olan rayiç fiyatının uygulama ayı olan mayıs ayı fiyat farkı katsayısına bölünmesi gerektiğinden hareketle kamu zararı hesaplanması gerektiği ifade edilmiştir. Ancak nisan ayı rayicini mayıs ayı Pn katsayısına bölmek Esaslar’daki amaçsal kurgu ile örtüşmemektedir. Faturadaki fiyat, faturadaki tarihinde geçerli olan rayiçtir ve ticaret ve sanayi odalarınca da faturadaki fiyatın fatura tarihindeki rayice uygunluğu onaylanmakta veya yine fatura tarihi esas alınarak farklı bir rayiç (genelde fiyatın düşürülmesi yönünde) tespit edilmektedir. Esaslardaki amaca uygun olarak fatura tarihi esas alınarak hesaplanan Pn katsayısının kullanılması, rayicin ihale tarihine indirgenme katsayısını rayicin geçerli olduğu ayla eşitlemiş olacak, bir başka deyişle rayicin geçerli olduğu ayın katsayısı ile rayiç ihale tarihine indirgenecek ve ihale tarihindeki endeks (temel endeks) üzerinden fiyat farkı hesabı yapılmış olacaktır.

Zira Sayıştay Temyiz Kurulu 06.04.2022 tarih ve 51585 sayılı kararında;

"...Bu şekilde, yeni birim fiyatın oluşturulmasından yeni iş kaleminin hakedişlere girmesine kadar sürecin uzadığı durumlarda yüklenicinin kusurundan söz etmek mümkün olmadığından; İlamdaki gibi uygulama ayının iş programına uygun olarak işlerin gerçekleştirilmesi gereken ay olarak alınması ve yeni birim fiyatın sözleşme fiyatına indirgenmesinde kullanılacak Pn katsayısının tespitinde, faturanın Ankara Sanayi Odasınca onaylandığı Haziran-2016 ayından 14 ay sonraki imalatın tamamlandığı Eylül-2017 ayı endeksinin esas alınması, kendi iradesi dışında yüklenici aleyhine bir durumun oluşması manasına gelecektir. Esas olan, yeni birim fiyatların YİGŞ’nin 22 nci maddesindeki yöntem dâhilinde yapılması ve geçerlilik kazanmasıdır. Dolayısıyla, söz konusu yeni birim fiyat tespitinde uygulama ayından kasıt, yeni birim fiyat tespit çalışmalarında kullanılan fatura tarihi ve rayiçlerin bulunduğu tarihtir. Fiyat tespitinde kullanılan fatura ve rayiçlerin ait olduğu ayın endeksi baz endekse bölünmesi ile Fiyat Farkı Esaslarında belirtilen esaslara göre hesaplanan Pn katsayısı ile sözleşme yılı fiyatlarına dönüştürüldükten sonra işin fiilen işin yapıldığı tarih ile iş programına göre yapılması gereken tarihlerden önce olan tarihe göre, fiyat farkı hesabı yapılarak ödenmesi esastır. İlama konu işte ise yeni iş kaleminin idare ve yüklenici tarafından mutabakatla tespit edilmesi sonucu iş programının belli olması muhtemel olduğundan, hesaplamalarda bu iş programının esas alınması gerekmektedir.

Kaldı ki, İlamdaki kamu zararı hesabının kabulü halinde; Haziran-2016 ayında oluşturulan yeni birim fiyat İlamda uygulama ayı olarak esas alınan 2017-Eylül ayında yapılmış varsayılacak; yani yeni birim fiyat, uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edilmemiş olacaktır. Bu durumun da yukarıda yer verilen konuyla ilgili mevzuat hükümlerinin lafzına ve ruhuna daha uygun olmayacağı aşikârdır. Mevzuatta, söz konusu gecikmelerin yaşanmayacağı düşüncesiyle uygulama ayı rayiçleriyle oluşturulan yeni birim fiyatların yine uygulama ayı rayiçleriyle sözleşme fiyatlarına indirgenerek fiyat farkı verilmesi amaçlanmış olup; söz konusu amaç, uygulamanın bu şekilde yapılabildiği durumlar için kendi içerisinde tutarlıdır. Diğer bir anlatımla, olay özelinde İlamdaki uygulamanın kabul edilebilmesi, İdare tarafından uygulama ayına ilişkin piyasa rayiçlerinin Ankara Sanayi Odasından alınması suretiyle ilgili imalat için yeniden bir yeni birim fiyat oluşturulması durumunda mümkün olabilecektir."

ifadelerine yer verilmiştir. Karar yukarıdaki açıklamamızı desteklemektedir.

Sonuç olarak; yeni birim fiyatı tespitinde uygulama ayı rayiçlerinin kullanıldığı durumlarda bu fiyat, fiyat tespitinde kullanılan fatura ve rayiçlerin ait olduğu aya ait Pn katsayına bölünmeli ve ihale tarihine indirgenmelidir.

Bir örnek ile açıklamak gerekirse;

160 mm temel malzemesinin ihale tarihi fiyatı tespit edilemediğinden dolayı piyasa araştırması ile 27.04.2023 tarihinde, o tarih için geçerli olmak üzere 3000 metreküp için metreküp başına 150 TL fiyat teklifi aldığımızı düşünelim. Bu fiyat için Ticaret Odası tarafından 10.05.2023 tarihinde onay verilmiş olsun. Rayicin kullanıldığı yeni birim fiyatlı iş kaleminin ise Haziran ayında imalata girdiğini varsayalım. Bu durumda;

Rayiç fiyatının geçerli olduğu tarihinin içinde bulunduğu ay: Nisan

Nisan ayında tespit edilen fiyatın o ay geçerli olduğunda ilişkin Ticaret Odasınca verilen onay tarihin içinde bulunduğu ay: Mayıs

Uygulama ayı: Haziran

olmaktadır.

Fiyat farkı katsayıları:

Nisan: 1,45

Mayıs: 1,48

Haziran: 1,50 olduğunu varsayalım.

Rayicin Nisan ayında geçerli fiyatının metreküp başına 150 TL olduğunu düşündüğümüzde bu rayicin ihale tarihindeki fiyatını bulabilmek için bu fiyatı Nisan ayına ait fiyat farkı katsayısına (Pn) bölmemiz gerekir. Çünkü Nisan ayı fiyat farkı katsayısı, ihale/son teklif verme tarihinin içinde bulunduğu ay ile rayiç fiyatın geçerli olduğu ay arasındaki fiyat değişimini göstermektedir. Bu şekilde yapılan bir hesaplama, rayicin, ihale tarihindeki fiyatının sağlıklı bir şekilde tespit edilmesini ve hükmün amacına uygun bir şekilde uygulanmasını sağlar. Bu durumda rayicin ihale tarihindeki fiyatı: 103,45 TL/m3 olur.